Daniel Gueguen

Vous vous rappelez la publicité pour Canada Dry, « ça a la couleur de l’alcool, le goût de l’alcool … mais ce n’est pas de l’alcool ». La réforme de la comitologie que nous propose la Commission est présentée comme une réforme, mais ce n’en est pas une. Elle tente de revenir au système en vigueur avant le Traité de Lisbonne, mais sans y parvenir. Heurtant frontalement les intérêts des Etats membres, elle est d’entrée – et sans discussion – vouée à l’échec.
Une vaine tentative de revenir au système en vigueur jusqu’en février 2011
La vraie question est de savoir pourquoi Commission et co-législateurs ont, pour l’adoption des mesures d’exécution, transformé un système efficace en un système qui ne fonctionne pas. Avant le règlement 182/2011 initié par le Traité de Lisbonne les choses étaient claires. Le pouvoir d’exécution « appartenait » au Conseil qui en déléguait l’exécution à la Commission. Celle-ci proposait les textes aux Comités de Comitologie qui les votaient. En cas d’opposition du Comité (majorité absolue ou minorité de blocage selon les cas), le dossier revenait au Conseil pour décision. C’est ce que l’on appelait le « call back right » ou droit de retour au Conseil en cas d’insuccès de la Commission.
Ce système satisfaisant la Commission, les Etats membres et les lobbyistes (qui y trouvaient d’importantes marges de manœuvre) a été remplacé par un système complexe avec introduction de Comités de comitologie en première instance et en appel. Faute de majorité qualifiée en appel contre la proposition de la Commission, il revient à celle-ci de décider. Elle « peut » décider d’agir ou elle « peut » décider de ne pas agir. L’obtention d’une majorité qualifiée contre la Commission (une sorte de censure) étant très difficile à obtenir, toute division des Etats membres entre les « pour » et les « contre » a pour résultat de laisser la décision finale à la Commission. En pratique, la Commission aime conquérir du pouvoir, mais pas à ses dépends. Il lui est désagréable de se retrouver en première ligne pour décider de dossiers aussi sensibles que les OGM ou les pesticides.
L’idée sous-jacente à la réforme qui vient d’être proposée est de revenir à l’esprit du « call back right ». Je dis à l’esprit du « call back right » car pour revenir à l’ancien système il conviendrait de modifier les Traités à l’unanimité des Etats membres, ce qui est exclu. La Commission se livre donc à des contorsions pour tenter de passer la patate chaude aux Etats membres, tout en conservant ses autres privilèges que sont le droit de proposition des textes, la présidence du Comité d’examen et du Comité d’appel et le droit d’agir ou de ne pas agir quand les Etats membres ne peuvent dégager ni de majorité qualifiée « pour », ni de majorité qualifiée « contre ».
Un bricolage institutionnel de plus pour un résultat très improbable
Connaissant les compétences techniques des fonctionnaires européens, du Secrétariat général et du Service juridique en particulier, on est étonné du bricolage institutionnel qui nous est proposé. Pour éviter de s’exposer sur les dossiers conflictuels la Commission entend mettre les Etats membres en première ligne au travers de 4 mesures distinctes :

 

  • L’idée force consiste à changer les règles de vote ( !!!) au niveau du Comité d’appel en ne comptant pas les abstentions de manière à forcer les Etats membres à voter « oui » ou « non ». J’ai personnellement les plus grands doutes sur l’efficacité d’une telle mesure.

 

  • A ceci s’ajoute l’obligation pour les Etats membres de faire connaître publiquement leur vote. Toute transparence est positive en soi, sauf qu’elle est ici proposée pour des raisons d’opportunité. D’ailleurs pourquoi avoir limité la transparence aux seuls votes aux Comités d’appel ? Pourquoi ne pas l’avoir étendue aux Comités d’examen ? Voire aux Groupes de travail du Conseil ?

 

  • La troisième mesure prête à sourire car elle consisterait en cas d’absence de majorité qualifiée au niveau du Comité d’appel à organiser un second tour sous la forme d’un Comité d’appel ministériel dont les membres seraient potentiellement le Ministre compétent de chaque Etat membre et le Président, le Commissaire en charge du dossier. Je vous épargne mes commentaires, …

 

  • Enfin, si elle le souhaite, la Commission face à une absence de majorité qualifiée serait en mesure de demander l’avis du Conseil des Ministres, en tant qu’institution, mais cet avis serait non contraignant, simplement consultatif.
    Inutile de préciser que ces quatre mesures seront reçues avec les plus extrêmes réserves des Etats membres, pour ne pas dire leur franche opposition. A priori le Parlement, qui aura à se prononcer sur le texte en sa qualité de colégislateur, devrait être neutre car il n’est pas impliqué dans le processus d’adoption des actes d’exécution. Mais il y a tout à parier qu’il va trouver dans cette affaire le moyen de conquérir un nouvel espace d’intervention, quitte à rendre le système encore plus compliqué.

 

Attention : la proposition de la Commission est horizontale.
Elle concerne potentiellement tous les secteurs.

La proposition de règlement de la Commission devra être examinée en codécision et recueillir l’approbation des co-législateurs, ce qui en l’état actuel du texte nous semble exclu. Cela dit, la nécessité d’une vraie réforme de la Comitologie (et plus généralement de la législation secondaire qui intègre également les actes délégués) est aussi indispensable qu’inévitable. Le dossier est sur la table. Il y est pour longtemps.
La Commission ayant conféré à sa proposition un caractère horizontal, il en résulte que tous les secteurs sont potentiellement concernés. Pas seulement les OGM et les pesticides, mais également les produits pharmaceutiques, les législations alimentaires et tous autres dossiers d’importance communautaire, même si à l’instant présent seul le cas OGM se trouve au niveau du Comité d’appel.
Il vous importe donc de suivre cette affaire de très près, de vous y préparer et de maîtriser tous les méandres procéduraux de cette comitologie « new look ».

 

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Comments

  1. Il convient de rappeler que la “procédure d’examen” (cad décisionnelle) a un caractère exceptionnel. La règle générale est la procédure “consultative” – dans laquelle la Commission a, seule, le pouvoir de décision. Le règlement de base de la comitologie (REg. du 16/12/11) liste les cas où la procédure décisionnelle (en question ici) s’applique. Ce règlement peut à tout moment être modifié (sur proposition de la Commission), par exemple pour limiter les cas d’application de la procédure décisionnelle. JGG

    1. Merci pour votre contribution. Je vois que vous êtes un expert. A part vous et mon équipe personne ne se souvient plus de cette règle. Vous avez donc raison en théorie, … mais pas en pratique. En effet, étendre le champ d’application de la procédure consultative irait exactement à l’inverse des objectifs poursuivis par la Commission.

  2. Merci pour votre réponse.
    Le premier devoir de la Commission est d’assurer l’application des” lois” – décisions d’application comprises. (Re) soumettre ces décisions à l’accord du législateur (en fait des seuls EM via leurs représentants dans les comités) doit garder un caractère exceptionnel.
    D’ailleurs, une procédure “consultative” bien menée devrait être suffisante pour concilier intérêt général et intérêts industriels/nationaux.
    L’aménagement de la procédure “décisionnelle” proposé par la Commission ne fait que légitimer et enraciner une pratique contestable tant sur le plan de l’efficacité que des équilibres institutionnels.
    C’est un peu théorique mais il faut parfois rappeler les “fondamentaux”. JGG

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