Daniel Gueguen

La période de transition considérée comme un atout par les milieux d’affaires britanniques

n’est rien d’autre pour le Royaume-Uni qu’un saut de l’avion Europe sans parachute !

Le Brexit est-il inéluctable ? Un « no go » pourrait-il être formulé ? De l’avis des autorités communautaires consultées en off-the-record la réponse est « non » car le pays est bloqué dans sa dynamique politique interne : le train du Royaume-Uni se prépare à entrer dans le mur des réalités à grande vitesse et rien ne pourrait l’en faire dévier.

Tel n’est pas mon avis et je considère le maintien du UK dans l’Union européenne comme une option crédible – et pour laquelle il faut se mobiliser – à condition de rendre l’UE plus attractive en améliorant sa gouvernance et en veillant à éviter au Royaume-Uni de perdre la face en cas d’enlisement ou d’échec des négociations.

Depuis le déclenchement de l’article 50 fin mars 2017, démagogie, manque d’information de la population, méconnaissance technique du dossier et obstination sur des stratégies perdantes caractérisent la politique britannique, Tories et Labour confondus.

Les supposés acquis de la première phase masquent mal les désaccords : sans même parler du montant de la soulte à payer par le Royaume-Uni, ni du statut des résidents, le maintien d’une non-frontière entre les deux Irlande est jugé inapplicable par l’équipe de négociation de l’UE.

Mais comme on dit en italien « E la nave va » (Et vogue le navire) comme si rien ne pouvait faire dévier le cours des choses, ni une prise de conscience de la débâcle économique qui s’annonce, ni un éventuel sursaut de la population via un nouveau référendum qui devra intervenir avant le 29 mars 2019 date à laquelle s’achèvera la période de négociation de deux ans.

Ma présentation vise à démontrer l’inanité du Brexit s’agissant des politiques agricoles et alimentaires ou plutôt sa non-rationalité et même la non-faisabilité d’une séparation du Royaume-Uni de l’Union comme si – pour prendre une image parlante – votre grand pays était définitivement arrimé à l’Union par les milliers de règlements techniques, comme le géant Gulliver fût paralysé par les lilliputiens, …

La Politique Agricole Commune le jour d’après, …

Dès leur adhésion, les britanniques ont détesté la PAC avec ses prix trop élevés et ses excédents coûteux exportés à bas prix sur les marchés mondiaux. Ce système était à l’inverse du leur avec des prix bas et des importations massives du Commonwealth.

En 1992, puis en 2000, la PAC s’est rapprochée du système britannique pré-adhésion en réduisant massivement ses prix conformément aux prescriptions de l’Organisation Mondiale du Commerce. Mais les britanniques ont continué à détester la PAC : trop chère, pas assez industrielle, hostile aux OGM, trop agriculture familiale, …

On peut donc s’attendre à de profondes modifications une fois le Brexit intervenu. Mais si l’on veut imaginer la politique agricole britannique après le 29 mars 2019 il faut se rappeler que l’agriculture recouvre trois dimensions : la fonction de production, les normes ou standards et les échanges internationaux.

29 mars 2019, la PAC devient la UKAP (United Kingdom Agricultural Policy)

Le jour de la séparation, le Royaume-Uni retrouve a priori une pleine liberté législative. C’est du moins ce que croient les Brexiteers. Rien n’est plus faux car en réalité la législation applicable au UK le 30 mars 2019 sera exactement la même que la veille car l’acquis communautaire (1.685 lois et 12.420 règlements) sera intégralement transféré dans l’ordre juridique britannique, via The Great Repeal Bill. Dès lors – et au moins dans un premier temps – la United Kingdom Agricultural Policy sera exactement la même que la PAC applicable aux 27 Etats-membres de l’Union.

Evidemment avec le temps le Royaume-Uni aura toute liberté pour modifier sa législation agricole. Pour le moment on ignore tout des intentions des autorités britanniques. Aucune négociation n’est intervenue sur la question et on sait seulement que les britanniques souhaitent rendre leur système agricole « plus soutenable », ce qui ne veut rien dire.

Comment le modèle agricole britannique pourrait-il évoluer ? En gros trois systèmes sont envisageables : rester dans la logique de la PAC actuelle ; adopter un système libéral sans subventions (comme la Nouvelle-Zélande) ; opter pour le modèle US combinant des aides directes, des systèmes innovants d’assurances et des mesures cycliques.

Il n’est pas besoin d’être devin pour comprendre que la future politique agricole britannique sera un pick and choose entre les trois systèmes. Mais le nouveau modèle restera coûteux en termes budgétaires et il prendra du temps à mettre en place car aucune modification au système hérité de l’UE ne pourra intervenir avant la fin de la période de transition, c’est-à-dire au plus tôt le 1er janvier 2021. C’est si vrai que le gouvernement May vient de garantir aux agriculteurs britanniques le complet paiement de leurs subventions jusqu’à fin 2023 pour leur permettre d’adapter les exploitations au nouvel environnement.

Outre le temps qu’il faudra pour créer une nouvelle politique agricole, les britanniques seront confrontés dès le 30 mars 2019 à la nécessité d’adopter dans l’urgence toute une série de dispositifs techniques leur permettant d’assurer la gestion quotidienne des marchés agricoles (pour remplacer les comités de comitologie désormais réservés aux 27).

Quid des normes et des standards ?

La Politique Agricole Commune de l’Union s’accompagne d’innombrables normes et standards dont un nombre significatif sont très sensibles : les Organismes Génétiquement Modifiés, les produits phyto-pharmaceutiques (Glyphosate, néo-nicotinoïdes, …), les perturbateurs endocriniens, les produits vétérinaires de nouvelle génération, les traitements sanitaires, …

Sur ce sujet (comme sur d’autres), les autorités britanniques veulent le beurre et l’argent du beurre. Elles veulent clairement s’orienter vers les règlementations américaines (pro-OGM, pro-Glyphosate, …) tout en bénéficiant d’un accès intégral au marché américain et au marché européen.

Ceci n’est qu’illusion car les britanniques devront choisir. Soit maintenir les normes européennes et privilégier le marché européen. Soit opter pour le marché américain en s’alignant sur les normes américaines. Selon nos informations, des représentants de l’administration américaine ont déjà fait savoir à Madame May que tout accord de libre-échange avec les USA aurait pour corollaire l’alignement des standards britanniques sur les standards américains.

Les deux ne sont pas compatibles et il serait surprenant que le UK choisisse un marché lointain et moins porteur quand la première puissance économique mondiale – l’UE – est à sa porte.

L’OMC et les accords commerciaux agricoles demeurent une boîte noire

La problématique commerce international a été jusqu’à présent la grande oubliée des négociations. Toute la règlementation agricole européenne est basée sur les règles de l’Organisation Mondiale du Commerce et il est clair que l’OMC devra non seulement être associée aux discussions UE-UK, mais donner son aval après avoir recueilli l’accord de ses membres.

Plusieurs centaines de traités et d’accords internationaux (on cite le chiffre de 759 !) ont été ratifiés par l’UE depuis l’adhésion du Royaume-Uni en 1973. Ces accords sont pour l’essentiel des accords commerciaux multilatéraux type Uruguay Round et bilatéraux type UE-Canada (295), des accords de pêche (69), des accords de transport international, de procédures douanières, de coopération nucléaire, …

La complexité est extrême. Pour se limiter à trois exemples :

  • L’UE et le Royaume-Uni, tous deux membres de l’Organisation Mondiale du Commerce, devront engager devant les instances pertinentes de l’OMC les discussions et négociations prévues à l’article XXIV du GATT AVANT que le volet commercial de l’accord UE/Royaume-Uni puisse entrer en vigueur.
  • Le récent accord commercial EU-Canada ouvre des marchés d’exportation au cheddar britannique. Cette concession favorable ayant pour contrepartie une concession d’effet équivalent octroyée par l’UE au Canada (par exemple un quota d’exportation de viande de bœuf sans hormones) on ne peut imaginer qu’elle reste en l’état. Cet accord comme tous les autres devra être renégocié.
  • L’adhésion du Royaume-Uni à l’UE s’est accompagnée de la signature d’accords commerciaux avec les pays du Commonwealth dont les exportations vers le marché européen ont été garanties : mouton néo-zélandais, sucre de l’Ile Maurice, bananes, … Chaque accord devra, là aussi, être renégocié sous l’extrême vigilance des pays concernés et des Etats-Unis.

Bien que les négociateurs de l’UE et du Royaume-Uni tentent d’expliquer que les négociations ont commencé, nous sommes convaincus que le volet trade de la PAC demeure à l’état de boîte noire dont chacun essaye de repousser l’examen à des jours plus lointains tant la tâche semble ardue.

Le rêve britannique d’accords de libre-échange tous azimuts

Les britanniques, peuple pragmatique par excellence, prennent depuis le déclenchement de l’article 50 leurs désirs pour des réalités : ils veulent tout à la fois conserver leur passeport financier européen, optimiser leur attractivité fiscale, s’ouvrir une zone de libre-échange s’étendant du continent américain à l’Europe. Ceci n’est que rêve !

En réalité seuls deux modèles semblent envisageables :

  • Un « CETA plus », c’est-à-dire un accord de libre-échange inspiré de celui négocié avec le Canada. Mais ce type accord limité aux marchandises pourrait selon Londres être étendu aux services et notamment aux services financiers afin de permettre au Royaume-Uni de conserver son passeport financier européen sans lequel la City perdrait une grande partie de sa substance. Pour les négociateurs de l’UE, cette option est exclue.
  • Un « EEA minus », c’est-à-dire un accord de libre-échange inspiré de celui avec la Norvège, l’Islande et le Liechtenstein permettant un accès total au marché européen, mais sans la libre circulation des travailleurs. Jamais cette option ne sera acceptée par les 27 pour des raisons morales et de réalisme politique.

On est donc dans un corner s’agissant du volet commercial du Brexit et l’on comprend bien que l’acceptation par l’UE d’une période de transition courant du 30 mars 2019 au 31 décembre 2020 aura pour raison d’être la finalisation d’un paquet commercial entre le UK, l’UE, l’OMC et ses parties contractantes.

La période de transition : le UK se place lui-même dans un cercueil

La période de transition est interprétée différemment des deux côtés de la Manche. Pour les britanniques il s’agit de gagner du temps et d’optimiser les conditions de leur départ (le beurre et l’argent du beurre comme déjà dit !). Pour les 27, la période de transition est appelée « Tout sauf les Institutions ». Cela signifie que pendant cette période de 21 mois, le Royaume-Uni :

  • sera considéré comme un pays tiers,
  • n’aura plus de Commissaire européen,
  • n’aura plus de députés européens,
  • n’aura plus de fonctionnaires européens,
  • devra continuer à payer sa contribution au budget de l’UE,
  • devra appliquer sans modification la législation communautaire,
  • ne pourra pas signer d’accord de libre-échange avec un pays tiers.

Bref comme l’aurait dit le candidat Macron s’exprimant sur la taxation des hauts revenus en France, c’est « Cuba sans le soleil ! ».

En réalité la période de transition va servir comme on l’a dit à régler les questions d’accords commerciaux, sans aucune garantie pour le Royaume-Uni d’un résultat positif et tout en agissant avec le statut très défavorable de pays-tiers. Bref, la période de transition, c’est sauter d’un avion sans parachute. Ou s’enfermer soi-même dans un cercueil.

Une alternative à la période de transition : étendre la phase de négociation au-delà des 2 ans

Le déclenchement de l’article 50 est clair : il ouvre une phase de négociations de 2 ans qui s’achève inéluctablement par une séparation avec l’UE sauf accord contraire des 27 à l’unanimité.

Il est évident que les négociations ne seront pas terminées fin mars 2019 vu leur complexité. De même il est clair que respecter cette échéance pour devenir un pays tiers et utiliser une période de transition pour régler la question des accords commerciaux revient à se tirer une balle dans le pied.

Selon les contacts à haut niveau que nous avons pris, l’option d’étendre au-delà de 2 ans la période de négociation serait prise en considération de manière positive à la fois par les négociateurs de l’UE et par les 27.

Ceci nous semble être la seule option raisonnable. La seule qui permettrait d’aller au bout du processus de négociation en rendant possible une véritable analyse de type SWOT sur les risques et opportunités du Brexit tant pour l’UE à 27 que pour le Royaume-Uni.

Gagner ainsi du temps permettrait aussi de repousser l’inexorabilité du Brexit, d’espérer la venue au pouvoir de leaders plus éclairés et d’organiser avant la fin de la période de négociation un nouveau referendum sur le Brexit ou le maintien dans l’UE.

Permettre au Royaume-Uni de sauver la face en réformant la gouvernance de l’Union européenne

Le vote britannique au référendum du 23 juin 2016 confirme le désamour des peuples européens face à l’Union européenne. Ce référendum succède à d’autres référendums eux aussi négatifs, en France, en Irlande, aux Pays-Bas, sans que rien n’ait jamais été fait pour améliorer la communication sur l’Union européenne, son image et sa gouvernance devenue bureaucratique à force d’élargissements et de complexités procédurales.

En parallèle du psychodrame que constitue les négociations en vue du Brexit, les leaders européens qui se réunissent régulièrement en Conseil devraient constituer une task-force mi politique-mi juridique destinée à repenser la gouvernance de l’Union et d’abord la simplifier, la rendre plus transparente, plus centrée sur l’essentiel, moins règlementaire, plus visionnaire.

Mais il conviendrait aussi que cette task-force prolonge et étudie dans le détail la faisabilité d’une Europe à deux cercles proposée depuis longtemps par de nombreux responsables : un premier cercle d’inspiration fédérale pour les pays de la zone euro ; un deuxième cercle limité aux échanges internes, à la finalisation du grand marché et à la compétitivité. C’est au fond à ce deuxième cercle qu’aspire le Royaume-Uni.

Perdre la face, nourrir des déceptions ou des frustrations serait un échec, offrir au Royaume-Uni et par extension aux citoyens européens eurosceptiques ou europhiles critiques un plan B constitue la seule voie de sortie réaliste, efficace et positive.

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