Daniel Gueguen

La représentation d’intérêts (dit vulgairement le « lobbying ») constitue un métier complexe qui repose sur un choix simple : ou l’on s’efforce de convaincre, de rapprocher les points de vue via une médiation, ou l’on s’oppose pour imposer la position d’un camp à un autre. L’Union européenne longtemps phare de la médiation glisse progressivement dans l’autre alternative. Attention danger !

Pendant longtemps l’organisation des affaires publiques s’est organisée autour de deux acteurs : les électeurs et les élus. Créatrice de règlements techniques dès sa création en 1957, la Communauté Economique Européenne y a ajouté un troisième partenaire (les fonctionnaires de la Commission), puis un quatrième : les lobbys qui, dans le monde anglo-saxonisé de Bruxelles, ont pignon sur rue et sont toujours consultés par les Institutions.

Le système a bien fonctionné jusqu’aux années 2000 avec des processus de décision globalement simples (ou à défaut standardisés) et des acteurs peu nombreux. Au carrefour du XXIème siècle quatre facteurs vont modifier la donne : une extrême complexification des processus de décision communautaire (avec le traité de Lisbonne), un glissement des dossiers du politique vers le technique, une émergence de la société civile et la généralisation des réseaux sociaux.

Aujourd’hui, cinq acteurs (une sorte de pentagramme) se partagent le pouvoir européen

Dans l’Union, le socle de la décision demeure la Commission (qui propose et exécute) et les co-législateurs (Parlement européen et Conseil(s) des Ministres) qui décident, mais il est clair que les niveaux subalternes de la Commission sont aujourd’hui beaucoup plus importants que les fonctionnaires des étages supérieurs. A ces experts de la Commission viennent s’ajouter d’autres experts qui préparent des études d’impact, des analyses scientifiques ou qui discutent dans les groupes de travail.

L’orientation se prend par le haut, mais l’exécution se fait par le bas. Les élus sont les garants de la démocratie. Mais qu’en est-il des experts et des bureaucrates ? Bien sûr, ils ne sont pas anti-démocrates, mais le sujet pour eux n’est pas d’être démocrates. Ils sont a-démocrates ! Leur fonction est de rédiger des règlements techniques et ils s’en acquittent de leur mieux. Ils contribuent au glissement de la vision politique des pères fondateurs vers une Europe technocratique.

Pour compléter notre pentagramme, il nous manque deux acteurs : les ONG – dite « société civile » – et l’industrie. Mais pourquoi en faire deux catégories et non les deux branches d’une même catégorie. Simplement parce que faute de médiation, leurs intérêts, leurs méthodes, leurs stratégies sont en opposition radicale. Dans le passé les ONG étaient inexistantes à Bruxelles, peu nombreuses, mal organisées, avec de faibles moyens. Aujourd’hui, elles dominent la sphère européenne.

Il n’est pas question de critiquer les ONG en tant que groupes d’influence organisés car ils constituent une vraie respiration démocratique. Mais il est honnête de souligner qu’aujourd’hui le « bloc des ONG » n’est pas monolithique. Certaines aspirent au dialogue et à la concertation. D’autres sont plus radicales car hostiles à la logique capitaliste de notre société. Et quelques-unes (celles que l’on entend le plus) sont véritablement constituées d’activistes.

De toute évidence, par leur maîtrise de la communication et des réseaux sociaux et par leur conviction qu’elles expriment l’intérêt général, ce sont les ONG qui dictent l’agenda communautaire, avec des industries sur la défensive qui ne savent pas/n’osent pas/ne peuvent pas promouvoir leurs dossiers et convaincre.

L’affaire est importante car si les secteurs économiques et industriels (industries chimiques, phyto-pharmaceutiques, agriculture, …) continent à perdre leurs dossiers face à Greenpeace, Pesticide Action Network ou Friends of the Earth, il est à craindre que la R & D européenne se délocalise aux USA ou en Chine et que notre société recule technologiquement. On se méfie de la science, des industries, des professeurs, des savants, … comme si l’objectif était une sorte de retour à la marine à voile et aux chemins de fer à vapeur.

De l’objectivité à la subjectivité !

Philosophiquement, l’objectivité n’existe pas. Mais l’on peut y tendre et c’est le rôle du législateur. Le souci d’être « objectif » glisse aujourd’hui vers la subjectivité car les arguments se transforment en clichés. De « nuancés » que doivent être les fonctionnaires et les politiques dans leur souci de promouvoir l’intérêt général, se multiplient des positions caricaturales et des stratégies « blanc ou noir » à l’exact opposé du nécessaire souci de médiation. En veut-on des exemples ? En voilà !

Le dossier des OGM est éclairant au point d’avoir été enterré par l’Union. Celui des NTB (nouvelles techniques de sélection génétiques) prend le même chemin car désormais considéré comme équivalent à des OGM. L’Union européenne devient ainsi une île où ces produits sont tabous quand ils se développent partout ailleurs. Pire, les importations massives de tourteaux de soja et autres aliments pour le bétail entrent dans l’Union avec des résidus de substances interdites chez nous. Et hormis les agriculteurs personne ne s’en étonne et ne s’en émeut.

Les grandes ONG, on l’a dit, sont passées maîtres dans la communication moderne. Greenpeace produit un million de signatures contre le glyphosate quand le monde agricole – pourtant concerné au premier chef – est incapable d’en réunir 50.000 ! Les ONG ont des réseaux locaux (les agriculteurs aussi, mais ils ne savent pas les mobiliser sauf quand ils manifestent avec leurs tracteurs). Les ONG règnent sur Twitter, LinkedIn, Instagram, … quand l’industrie en est encore à produire de longs et complexes policy papers destinés aux experts, mais que personne d’autre ne lit !

On n’argumente plus, on ne cherche pas à convaincre, ni à rapprocher les points de vue. La société civile (les ONG) assène des arguments, souvent des caricatures. Pour parler vulgairement, souvent plus c’est gros et mieux ça passe. Devant ce déferlement l’industrie fait de dos-rond, se met sur la défensive et attend que ça se passe sans comprendre que plus on attend et pire ce sera.

De la subjectivité au laxisme !

Le glyphosate est l’exemple parfait de la mauvaise gouvernance européenne et du laxisme. Est-il cancérigène ou pas ? L’homme de la rue n’est sait rien et moi non plus. Pour objectiver la décision, la Commission européenne s’est dotée d’agences spécialisées. L’Agence Chimique Européenne et l’Agence Européenne pour la Sécurité des Aliments ont déclaré le glyphosate non cancérigène.

Alors, de deux choses l’une : soit la Commission fait confiance à ses agences et s’organise pour autoriser le glyphosate, soit la Commission n’a pas confiance en ses agences et elle les supprime ou elle les réforme.

Dans cette affaire, le laxisme a été double : la Commission n’a pas soutenu ses agences et s’est tenue dans une confortable duplicité (on est pas « pour », mais on est pas « contre »). Et quand le dossier -un acte d’exécution soumis à l’accord des Etats-membres – s’est retrouvé en appel, la Commission qui était autorisée à décider faute de majorité qualifiée entre les 28, s’est défaussée refusant de prendre la responsabilité de la décision à la grande satisfaction des ONG.

C’est seulement par un renversement de situation inattendu en Allemagne que la majorité qualifiée a pu être réunie et le glyphosate ré-autorisé pour 5 ans. Quelques mois plus tard, le Parlement européen fâché de cette décision créait une Commission spéciale PEST dont le seul nom donne à penser sur les objectifs qui lui sont assignés.

Dans un monde compétitif, brutal et instable il est urgent de militer pour un retour à une gouvernance respectueuse des intérêts respectifs des parties prenantes et attachée à rapprocher les points de vue. Ce n’est pas un petit sujet. Il est même majeur pour l’avenir de l’Union européenne car il constitue une réponse à l’euro-scepticisme. Tout doit être fait pour adapter les processus de décision communautaires et responsabiliser les acteurs. Tous les acteurs : la Commission, les co-législateurs, les ONG et les lobbys industriels. La plupart de ces derniers ont une guerre de retard et il est urgent qu’ils adaptent leurs techniques d’influence et leurs associations européennes au niveau paradigme que nous avons esquissé. Observer les secteurs économiques sur la défensive n’est bon ni pour eux, ni bon pour nous et surtout pas pour la société à laquelle nous aspirons.

 

Daniel Guéguen

Professeur au Collège d’Europe

Author :
Print

Leave a Reply