Daniel Gueguen

Pour les observateurs, la multiplication par l’UE des barrières techniques aux échanges – le plus souvent des mesures sanitaires et phyto-sanitaires – relève du protectionnisme. Pas du tout car l’Union demeure libre-échangiste. L’explication est à chercher dans une volonté d’imposer aux pays-tiers son principe de précaution et sa vision subjective de la science.

Le problème est d’importance car 20% des Specific Trade Concerns émises par les parties contractantes à l’OMC concernent l’Union européenne. Ces plaintes concernent des sujets techniques, mais d’une extrême importance : OGM, hormones dans le boeuf, antibiotiques pour la production animale, tolérance zéro pour les MRLs, … De manière plus générale, l’Union européenne tend à influer sur les modes de vie alimentaires, ainsi en est-il du « Plant-based diet » (Pour une alimentation basée sur le végétal) inclus dans le Green Deal ou du « EU Beating Cancer plan » qui préconise des taxes sur les sucres et les boissons sucrées.

Ce phénomène très intrusif porte en lui des conséquences importantes sur les producteurs (dont il réduit drastiquement les options techniques), sur les consommateurs (dont il encadre – à mes yeux excessivement – le libre choix) et sur les pays-tiers auxquels sont imposés sans tenir compte des spécificités régionales d’importants surcoûts et la nécessité d’organiser des chaînes de production spécifique vers l’UE. En réalité, l’Union européenne fait preuve en ces domaines d’un autoritarisme déplaisant en refusant d’admettre que l’exigence de sécurité alimentaire puisse être garantie différemment d’un continent à l’autre et en faisant très peu d’efforts pour accepter des méthodes alternatives d’effet équivalent.

 

Le principe de précaution en majesté

Lors des négociations pour le TTIP, les Etats-Unis et l’Union européenne ont partagé la même volonté d’atteindre un haut degré de sécurité alimentaire pour les consommateurs, mais sans être capables d’aller plus avant dans la concrétisation commune de ce principe tant la perception du risque, son évaluation, sa gestion et l’adoption des normes alimentaires diffèrent entre Washington et Bruxelles. A Bruxelles, le principe de précaution est roi !

L’article 2 du Traité de Lisbonne stipule que « l’Union promeut le progrès scientifique et technique », laissant ainsi croire que principe de précaution et principe d’innovation seraient jumeaux. Rien n’est plus faux. Contrairement au principe de précaution (article 191), le principe d’innovation n’est pas reconnu par les Traités, son usage demeure à l’appréciation des services de la Commission qui y recourent ponctuellement (c’est-à-dire rarement) quand le principe de précaution est d’application universelle par la DG SANTE, la DG ENVI, la DG CLIMA. Le principe de précaution étant également un hôte d’honneur au Parlement européen et dans nombre d’Etats membres son usage tend à se durcir avec la tentation de mettre la preuve de l’innocuité à la charge du producteur. On passerait ainsi d’une évaluation basée sur les risques (risk-based assessment) à une évaluation basée sur le danger (hazard-based assessment). Une telle évolution isolerait encore davantage l’Union européenne des Etats-Unis et des autres grandes puissances mondiales.

 

L’évaluation du risque par l’Agence, sa gestion par la Commission

Les Etats-Unis et l’Union européenne ont élaboré un système propre dont l’un est à l’opposé de l’autre. Aux USA la situation est claire : la Food & Drug Administration (FDA) est en charge de l’évaluation du risque ET de la gestion du risque. La situation est inverse pour l’UE : l’évaluation du risque est déléguée aux agences de la Commission (EFSA pour l’alimentation, EMA pour les médicaments), mais la gestion du risque leur échappe au profit de la Commission.

Les effets pervers de cette structure duale sont renforcés par le statut des agences : aux Etats-Unis on peut dire, même si l’expression est impropre, que la FDA dit le droit. Son analyse prévaut. Elle s’impose au législateur. Dans l’Union, c’est exactement l’inverse : les agences émettent des avis que la Commission utilise à sa guise. Rappelons-nous l’affaire du glyphosate pour l’EFSA où l’avis positif de l’agence est à peine soutenu du bout des lèvres par la Commission. Pour l’EMA rappelons-nous du dossier Orphacol où la Commission finalement désavouée par la Cour de Justice s’oppose à l’autorisation de ce médicament orphelin contre l’avis unanime de son agence spécialisée.

Il résulte de tout ceci que les agences de la Commission deviennent des fabriques du doute. Et en matière de sécurité alimentaire rien n’est pire que le doute car l’avis scientifique nécessairement objectif prend ici une coloration subjective, c’est-à-dire variable en fonction des hommes et des situations.

 

Toujours des actes délégués, des PRAC, des actes d’exécution
et une application imparfaite de Mieux légiférer

Tous les cas rapidement esquissés, mais qui feront l’objet d’une analyse plus approfondie dans un deuxième article à suivre, sont – on s’en doute – astreints à des actes délégués, des PRAC et des actes d’exécution. Et ici aussi, comme dans des tas d’autres dossiers on doit observer une défaillance de la gouvernance de l’Union et un non-respect chronique des principes de Mieux légiférer, c’est-à-dire : une non-réalisation de l’étude d’impact, une consultation publique trop rapidement expédiée, un groupe d’experts insuffisamment associé au projet de la Commission, une opacité des débats, une impossibilité d’identifier les membres du Groupe d’experts.

A la lecture de ce qui précède, on comprend qu’une harmonisation des procédures entre l’Union européenne, les Etats-Unis et les autres grandes puissances mondiales est du domaine de l’impossible, bien qu’il conviendrait d’exiger de l’OMC et du Codex Alimentarius une attention plus soutenue pour une extension des normes internationalement reconnues.

La seule solution praticable à ce jour – et à condition que l’Union européenne accepte de quitter son Olympe – réside dans une écoute réciproque des grands acteurs mondiaux en vue d’élargir les accords d’équivalence et d’accepter les méthodes alternatives dès lors qu’elles offrent toutes garanties scientifiques d’effet équivalent.

Daniel Guéguen

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